新形势下改革完善计划生育服务管理的思考

全面两孩政策实施以来，各地贯彻落实《中共中央国务院关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》精神，加快改革完善计划生育服务管理，探索了一些行之有效的做法，也面临着诸多困难、困惑，新形势下改革完善计划生育服务管理任重而道远。本文结合当前计划生育工作实践，对改革完善计划生育服务管理进行了积极思考。

一、主动适应计划生育工作环境的变化

计划生育是我国的基本国策，牵一发而动全身，近几年来随着生育政策从双独二孩到单独二孩、再到全面两孩，计划生育工作体制机制还未完全适应生育政策的调整，短期内出现了“不应期”，特别是全面两孩政策实施后，计划生育工作环境发生了较大的变化。

（一）工作目标的变化。国家人口发展战略从控制人口增长到稳定低生育水平、到促进人口长期均衡发展，计划生育工作要求和指标体系发生了重大变化，实施全面两孩政策，控制出生人口性别比和政策外多孩生育是当前计划生育工作的主要目标任务，任何放任生育、鼓励生育或者仍停留在控制数量的做法都是对当前计划生育工作目标认识的偏差、误解。

（二）社会认同的变化。在计划生育强力推进的时期，计划生育国策认同深入人心，自觉实行计划生育得到了大多数群众的支持，计划生育之“弦”时刻紧绷，生育政策的每一次调整都会牵动了人们的心，缓和着生育政策与群众生育意愿之间的矛盾，全面两孩政策的实施，让计划生育不再成为人们关注的焦点，随之也忽略了计划生育工作中优生优育、生殖健康、家庭发展等重要内容。

（三）工作机制的变化。随着计划生育工作目标、服务管理对象和内容、群众需求的变化，依托孕情检查和落实长效节育措施为主的日常工作机制，以出生统计准确率为重点的考核评估机制，以生育证等多种证件“关口管理”的部门联动机制，等等这些传统的计划生育工作机制亟待改变，必须从促进人口长期均衡发展的角度，实施“流程再造”，建立健全计划生育工作新机制。

（四）卫计融合的变化。卫生和计生的融合发展，打破了部门壁垒，把计划生育工作提升到“大健康”的范畴，各级卫生计生机构职能的定位和整合，人口健康信息综合平台促进了卫生和计生信息的交互共享，“两禁”纳入了医用器械管理和医疗行为监管，妇幼医疗资源提升了优生优育和生殖健康服务能力，计生家庭发展加快了与健康扶贫相结合，等等这些变化促使了计划生育工作要主动适应卫计融合发展的大趋势，实现“1+1>2”的效果。

（五）保障力度的变化。一方面，由于少数地方对计划生育工作存在的模糊认识，在领导重视、经费投入、工作措施等方面有所弱化。另一方面，是适应全面两孩政策作出的政策性调整，奖励政策要把重点从“奖励少生”转向“保障计生家庭权益”；法律、经济、行政等责任追究在实际操作中面临着多重考验，执行难度越来越大。主客观因素的影响，使计划生育工作保障不同程度受到影响。

二、积极应对计划生育工作面临的困惑

面对大环境的变化，国家和省卫生计生部门在顶层设计上进行了制度性安排，各地结合实际情况进行了积极探索，也取得了一定的实效，但在基层对新时期计划生育工作该做什么、如何做仍存在着诸多迷茫。针对这些困惑，有必要进行探索和思考。

（一）关于计划生育工作“做什么”。《决定》对新时期计划生育工作内容有着明确的阐述，可以从两个层面进行解读。

1、站在国家发展战略层面。坚持计划生育基本国策，统筹推进生育政策、服务管理制度、家庭发展支持体系和治理机制综合改革，努力实现规模适度、素质较高、结构优化、分布合理的人口均衡发展。归结起来就是执行现行生育政策，提高出生人口素质，优化人口性别和年龄结构，引导人口合理分布。

2、站在基层工作操作层面。按照层级管理、分级负责的原则，分别明确各级卫生计生部门的职责。村级以及时掌握、录入、变更全员人口基础信息为主，开展基本的宣传服务。乡级依托全员人口数据，细分服务对象，有针对性地开展宣传服务活动，重点围绕孕前、在孕、孕后等阶段加强服务管理；做好社会抚养费征收和打击“两非”，维护正常的生育秩序；落实对计划生育家庭的各项奖励扶助政策，促进计划生育家庭发展。县级以强化目标管理、政策支持、部门协调、督办指导为主，统筹解决制约计划生育工作正常开展的重难点问题。

（二）关于计划生育工作“如何做”。计划生育工作的对象、内容及要求决定其具有动态性、过程性、持续性，如何做计划生育工作就要善于这三方面入手。

1、从动态性入手抓实人口信息的及时准确。及时准确掌握人口的婚、孕、育、出生、死亡、流动等信息是做好计划生育工作的基础。一是传统的“经常性工作为主”不能丢，做到勤入户、多交流，掌握第一手资料。二是依托卫生计生工作网络、协会组织以及单位计生机构，加强信息交流反馈。三是依托人口健康信息综合平台、全员人口系统、信息共享平台、大数据等，加强部门信息共享，提高信息化服务管理水平。四是加强人口数据的动态监测，及时掌握人口要素的变化及趋势。

2、从过程性入手落实各类人群的服务管理。从关口服务管理到过程服务管理，前者重在“点”，后者重在“线”，后者对计划生育工作要求更高。一是要针对不同的对象，设计不同的服务管理流程，如对新婚对象，就要落实婚、孕、育、节育等全程服务管理，对流出对象，就要落实流出、属地服务管理、返乡等全程服务管理。二是要针对过程管理中任何一个环节的变化，都会有相应的服务管理流程应对，如待孕对象怀孕、在孕对象孕情消失。

3、从持续性入手确保生育政策的稳定实施。保持计划生育基本国策的稳定实施是促进人口均衡发展的根本。一是通过宣传教育弘扬婚育新风，引导群众按政策生育、科学生育、理性生育，提升全民优生优育和生殖健康水平。二是完善计划生育相关政策、措施，确保在一定时间内保持稳定，如计划生育家庭的帮扶、各项服务管理措施、违法生育处理、依法打击“两非”行为等，不能朝令夕改，要维护国策的权威。三是计划生育工作贵在持之以恒，人口生产涉及千家万户，随意性强、主观性大，一段时间的松懈可能导致人口要素的失衡，由于惯性作用，会造成长时期难以弥补的错误。

（三）关于计划生育工作“做得如何”。“做得如何”涉及对计划生育工作的三个层面的认识。

1、自我认知。各相关计划生育工作责任主体是站在地区和单位的立场，对新时期计划生育工作的认识，即把计划生育工作摆在地区经济、社会发展或单位发展中的什么位置。各级党政领导是否做到亲自抓、负总责，把计划生育工作摆上重要议事日程；各相关责任部门是否发挥职能优势加强计划生育综合治理，同时在决策时综合考虑人口要素；各级卫生计生部门是否不折不扣贯彻落实党委政府关于计划生育工作要求。

2、上级认可。各级计划生育责任主体通过目标管理，制定计划生育考核评估体系，对各地各单位计划生育工作效果进行量化和质化测评，同时参照本地区实际和各项事业发展的水平，综合评定计划生育工作效果和事业发展水平，并作为表彰或者通报的依据。

3、群众认同。广大人民群众站在公平、公正的角度，感受到计划生育基本国策给群众带来了哪些实在的好处，即有哪些获得感。从宏观上讲，人口要素变化给就业、住房、医疗、教育等方面社会政策是否带来正面的影响；从微观上讲，计划生育服务管理是否做到以人的全面发展为中心，给群众是否提供了科学、优质、温馨、高效、精准的计划生育服务。

三、扎实推进计划生育工作转型发展

面对新时期计划生育工作大环境的不断变化，引导广大计划生育工作者适应这种变化，必须着眼长远，创新体制机制，加快推进计划生育工作转型发展。

（一）转变工作理念。转变工作理念就是要进一步明确计划生育服务管理改革的方向。

1、着力转变围绕“稳定低生育水平”抓计划生育的工作思路。计划生育工作重心由控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变，促进人口均衡发展更加丰富了计划生育工作内容。

2、着力转变以“行政命令”为主要手段抓计划生育的工作模式。计划生育工作由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变，社会组织和公民成为了参与计划生育工作的重要力量，更加拓宽了计划生育工作方法。

3、着力转变以“目标管理考核”为出发点抓计划生育的工作目标。计划生育工作措施由管理为主向更加注重服务家庭转变，衡量计划生育工作成效不再单靠指标量化，群众对计划生育工作的获得感和满意度更为重要。

（二）创新工作方法。生育政策的调整和卫生计生机构改革，为计划生育转型发展创造了难得的契机，为推进计划生育服务管理改革创造了条件。

1、促进卫计融合，激发合力。一是整合部门职能。加快县级以上卫生和计划生育部门整合，做到机构合、职能合、人心合；同时在乡、村两级要积极探索卫生计生职能融合，探索将计划生育管理和公共卫生管理整合、将计划生育服务与医疗服务整合新模式。二是优化服务流程。减少原卫生和计生部门为群众提供服务过程中的繁杂程序，以信息化建设为抓手，提供智慧卫生计生服务。三是形成工作合力。利用卫生资源优势广泛参与科学生育、生殖健康、孕期服务等工作，利用计生基层网点优势促进居民健康服务管理，在卫生计生内部激发内生合力。

2、关注弱势人群，丰富内涵。一是关心既有计划生育群体的利益。这部分人为计划生育基本国策作出了巨大贡献，要保障他们的合法权益不受生育政策的调整受到影响，特别是对其中困难的群体，如农村地区女儿户家庭，要不断探索解决他们将来面临的实际难题。二是关怀计划生育特殊困难家庭。在加大政策帮扶力度的基础上，利用现有的医疗卫生资源，为他们提供心理危机干预、心理疏导、助孕、身体保健等系列化服务。三是关注流动人口和留守儿童。全面落实流动人口卫生计生基本公共服务，关爱留守儿童和女孩，营造有利于他们健康成长的社会大环境。

3、借助社会力量，拓展外沿。一是发挥计生协会作用。将一些直接面向群众、服务性强的工作，如宣传倡导、利益导向等职能放手交给计生协会承担。二是发挥责任部门作用。继续探索新形势下部门参与计划生育服务管理的机制，在出生人口性别比综合治理、信息化建设、促进家庭发展等方面形成的大格局。三是发挥社会组织和民间力量作用。要调动一切可以调动的力量和资源参与进来，形成推进改革的强大合力，在人口文化建设、计生家庭保障、流动人口维权等广泛参与，弥补卫生计生资源的不足。

（三）完善目标管理。建立健全与新时期形势任务相适应、科学合理、便捷高效的计划生育目标管理责任制考核体系和运行机制，深入推进计划生育服务管理改革，更加注重宣传倡导，更加注重政策引导，更加注重服务关怀，更加注重依法行政，全面提高计划生育工作水平。

1、科学设置考核内容。一是考核党中央、国务院及地方各级党委政府关于计划生育工作的重大决策部署和《决定》、省委省政府《意见》及计划生育相关法律法规落实情况。二是考核地方各级党委和政府一把手亲自抓、负总责和相关责任部门履行计划生育工作职责落实情况，重点在部门政策配套、公共服务保障、执法协调、信息互通等情况。三是考核计划生育重点工作落实情况。包括生育政策落实、依法依规查处政策外多孩生育和综合治理出生人口性别比偏主问题、计划生育服务管理体系建设和能力提升、计划生育家庭发展和生育关爱关怀、流动人口基本公共卫生计生服务均等化等。

2、注重平时督查。一是把计划生育工作纳入地方各级党委、政府的年度重点工作督查范围，进一步明确计划生育工作需要督查事项，对存在的突出问题及时组织重点督查。二是不断丰富督查的方式方法，以实地调查为主，主要采取座谈汇报、调阅资料、信息比对、个别谈话、举报受理和现场抽查等方式进行。三是注重督查结果的运用，对督查了解的情况和问题，要在一定范围内通报，并提出改进工作的意见和建议，同时督查情况向被督查的地区党委和政府反馈，对存在的问题及整改情况纳入年度考核。

3、完善考核制度。一是坚持目标管理责任制。通过签订党政领导线、责任部门线和卫生计生部门线目标管理责任书，明确各级各部门的任务，加强考核评估，确保工作落实。二是健全责任体系。按照权责一致、层级管理原则，建立健全各级各相关责任主体的责任，省、市两级突出围绕贯彻中央重大决策部署，建立健全领导体制和工作机制，制定和落实促进计划生育工作的各项政策措施等内容；县、乡级突出计划生育工作的落实统筹，重在政策法规落实、基础信息管理、网络队伍建设等内容。三是突出考核重点。坚持问题导向，结合本地实际，合理设置计划生育目标管理责任制考核项目、权重和目标值，提高考核的针对性和有效性。

4、创新考核方法。加大卫生计生各类信息融合，加强与户籍、学籍、婚姻、社保等信息的校验，运用大数据，提高考核科学性。加强日常信息的统计分析和重点工作的全过程动态监测，逐步减少集中性、突击性的现场考核。改进考核方式方法，规范考核程序，减少大规模综合性考核的次数，争取考核不扰民少扰民，积极引入第三方评估和社会评价调查方式，提高考核和公信力。

5、严格奖惩兑现。按照目标管理责任制的要求，对任务完成好、成绩突出的给予表彰奖励；对任务完成不好、工作严重滑坡实行警告、约谈；对未完成任务、严重弄虚作假、造成恶性案件或影响的，实行“一票否决”。（《人口与计划生育》2017年第3期）

　　作　　者：王贤富

　　稿件来源：黄石市卫生和计划生育委员会